作者丨南方财经首席研究员、21世纪经济报道首席评论员张立伟
佛山正在经历转型之痛，长期“甘居中游”的禅城区最近两年经过一系列改革逆势而上，2023-2024年禅城的工业投资连续两年保持双位数增长、稳居全市第一，成为佛山高质量发展的领头羊。
日前，中央城市工作会议提出，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要加快城市发展方式转型，推动城市高质量发展。在此背景下，禅城成为一个值得研究的城市转型发展的样本。
在发展全局中找准自己的定位
禅城改革的起点是在全局中找准自己的位置。所谓全局，首先是国家正在由粗放式发展转向高质量发展阶段，从科技创新与扩大需求入手，致力于构建新发展格局。从城市发展看，我国也从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主。
佛山拥有近千万人口，GDP高达1.3万亿元，受经济周期影响大，亟需升级改造传统产业，培育发展新动能。佛山五个县域经济体各自配套、自我发展、同质化竞争，没有中心聚集优势资源带动和赋能产业升级的条件。禅城区过去长期“甘居中游、习惯老三”，标兵追不上、追兵赶不上，缺乏战略方向和发展动力。
禅城区意识到经济转型给禅城带来发展机遇，从全局着眼，制定了从“中心城区”升级为“城市中心”的发展战略，落脚点是建设都市制造、产业服务、商业消费和岭南文化“四个中心”。这是结合禅城自身资源优势，因地制宜提出的发展路径：禅城区有历史积累的科研资源与岭南文化，佛山有超大规模市场资源，大湾区有产业链集聚与协同创新优势，为建设“四个中心”提供了现实支撑。
从中心城区到城市中心，是一个提高城市能级的过程，即从地理概念上的中心城区，向功能概念上的城市中心跃迁，打造能够辐射赋能全市发展的“佛山之心”。在实践过程中，将区位潜力转化为辐射能力，将资源禀赋升级为竞争优势，将发展差距重构为跃迁势能。
“不谋全局者，不足谋一域”。禅城在国家发展大局、区域发展困局以及本土禀赋优势的三重坐标中精准锚定自身方位，以服务国家全局需求为出发点，以破解区域困局为突破口，以激活本地优势为着力点，解决了发展方向问题，也为“在服务全局中发展一域”提供了范本。
打通发展堵点，优化资源配置
禅城拥有110家各类研发机构，多年来，有数百家企业从禅城国家火炬创新创业园孵化出来。但培育出种子后，禅城却面临“育苗无土”的困境，一些企业度过初创期后远走他乡。没有土地，就无法承载新兴企业，无法播种成林。这是禅城发挥科研优势发展都市制造业最大的堵点。如何优化存量土地要素配置，腾笼换鸟，为新质生产力提供承载空间成为必须解决的难题。
我国在粗放式发展阶段，资源配置受限于历史发展进程与发展方式，导致目前大量低效主体占用过多存量资源。进入新发展阶段后，需要通过政府之手化解存量资源的配置错误，将更多要素从低效状态解放出来流向高质量的创新活动之中。
珠三角地区村镇工业园遍地开花，土地使用效率低，但集体土地权属复杂，涉及利益人多，导致土地交易制度成本过高，削弱了土地要素市场配置功能。禅城的“集转国”制度创新，着眼于破除妨碍生产要素市场化配置的体制机制障碍，大幅降低集体土地自由流动的制度成本。
“集转国”将城市更新周期与产业升级周期融合转化，让更多土地释放出来，并以“工业上楼”模式，嵌入到禅城汾江科创带，实现城市土地高效利用与创新资源优化配置。同时，土地使用效率的提升也让村民所有者收益数倍增值，城市环境更加美丽，创造了一个宜居宜业的城市空间。
今年1月2日，广东省委书记黄坤明在佛山调研时，要求“用改革创新的办法破解发展难题、打开发展局面”。改革不一定是轰轰烈烈，更多的是“解痛点”“疏堵点”“治难点”，就像“集转国”一样用“小切口”撬动“大变革”，以“微改革”促进“大突破”，一个创造性的举措疏通了堵点，打开了发展局面，释放出巨大潜能。
以需求为牵引发展服务业
在发达经济体演进历程中，“制造业回流都市”已成为后工业化时代的显著趋势。其本质是制造业从郊区低附加值规模生产向都市高附加值创新模式跃迁，通过与服务业深度融合实现价值链攀升。这一转型高度依赖知识、技术、信息等高级生产要素，即“服务型制造”，而这些要素及其载体——生产服务机构，天然集聚于都市核心区。
拥有超十万工业企业的佛山正面临传统产业升级的迫切需求，需要高端生产服务性资源支撑。然而，长期依赖民营制造企业自发成长，导致高端生产服务资源积淀不足。禅城区敏锐把握这一结构性供给缺口，提出“佛山制造、禅城服务”战略，制定《生产性服务业三年行动计划》，打造产业服务中心，为全市制造业升级赋能。
佛山雄厚的产业基础提供了丰富的应用场景：从技术研发转化到工业设计、人力资源、文创等领域需求旺盛，禅城引入了各类科研机构与设计企业。佛山经济国际化、市场化特征催生更多高端专业服务需求。禅城导入商贸会展、法律会计、评估咨询、知识产权、金融保险等生产性服务业资源，形成高端专业服务业集聚区。
佛山全市人均可支配收入高达68862元，远高于全国和广东全省的平均水平，体现佛山强大的消费能力与消费潜力。作为一个制造业基因过强，人口分散各区的城市，商业服务供给较为传统，无法满足人们从商品消费向服务型消费升级，想要获得更好的商品与服务，佛山人只能选择去广州、香港等城市。
商业服务滞后以及高端消费外流为禅城提供了打造商业消费中心的机遇，释放千万人口消费红利。它们首先做场景升级，扩围岭南天地、创意产业园两大特色商圈，引入万象天地、山姆会员店等140余家首店品牌，并创新组建“万亿城央”商业联盟，通过本地消费品牌的相互交换构建跨区域消费生态，以开放与共享做大资源总量。
禅城将文化与城市更新、消费创新与赋能制造结合起来，让文化成为新生产力。佛山长期聚焦制造业，形成了工厂型城市与“强镇”现象，禅城建设消费中心与文化中心是塑造“现代都市文化”的过程。从事高端服务业的专业知识阶层对城市文化活力、文明程度、宜居水平等要求较高，禅城以美学提升禅城城市格调，打造“公园城市”，推动从“城区”向“国际大都市”的升级，会增强对高端人才的吸引力。
禅城样本的意义
禅城的发展实践揭示了一条超越传统路径的改革经验：其经济增长的增量，已不再依赖财政投入或国企主导的大项目、大建设。禅城的突破口在于着力破除阻碍生产要素市场化配置的体制机制障碍，通过释放市场需求的真实信号引导创新资源的有效配置，以此广泛吸引社会资本与公众深度参与创新与创富活动，成功激发了远超预期的市场内生能量。
无论是土地要素的“集转国”与科技企业投资，还是新型消费供给的涌现、生产服务型企业的涌入，其核心逻辑都是以市场为舞台、企业为主体，充分调动社会资本进行投资。政府的角色，则转向提供方向性激励与体制机制上的高效对接，着力改善市场供需的结构性失衡，为企业拓展全新的增量空间。
禅城改革的目标绝非仅限于经济增长数字。进入高质量发展阶段，创新活力成为城市竞争的关键。这种活力并非孤立存在：正如制造业回归都市的趋势所示，它高度依赖于城市能否提供教育科研、宜居环境、居民福祉、文化包容、便捷服务等城市功能与社会生态。禅城提出的“全要素招商”理念，也将强化禅城在城市功能、公共服务、场景应用、人才集聚、生态环境、人文底蕴等领域的价值，作为招商引人的竞争力。
禅城改革的本质是以“平台思维”打造“平台城市”。平台，从最初连接生产者与消费者的价值互动结构，已演进为促进多元主体基于网络进行协同与交互的赋能架构。“平台城市”的精髓，在于通过治理创新，为城市中的所有个体与组织提供极其便利的交互环境，从而催化更多商业价值的创造。
佛山作为特大城市和“工业第四城”，此前由同质化发展的各区“拼装”而成，未能形成应有的规模效应和集聚效应，制约了市场价值与发展空间。禅城依托其“佛山之心”的地位与优势，主动承担起打造“平台城市”的重任，其关键路径在于通过平台机制促进从城市碎片化转向区域间深度协同与融合，放大佛山的市场资源优势。
平台思维是一种系统性思维，以创新、开放与共赢作为目标，其核心价值在于，政府并非主导价值创造，而是赋能市场主体，通过构建多元主体参与的创新与市场网络，释放协同效应，激发更丰富的创新活动，实现资源总量与市场规模的双重扩大，形成可持续的良性循环。
这标志着治理模式的深刻转变：不再是自上而下的单向方式，而是多方组织与个人平等参与的动态平衡进程。禅城提出的“城市合伙人”理念，正是这种多元主体共同体意识的体现——将城市发展视为共同事业。不管是”集转国“过程中的民主共议，还是建立商圈发展议事协商机制，都是在尊重各方利益基础上践行共建共治共享理念。
禅城的改革实践，不仅在发展全局中精准定位，更是政府角色重塑过程。政府转型为服务者、沟通者、资源整合者，通过机制创新与制度改革，将分散的市场主体“串点连线，聚面成体”，显著提升市场效率与资源聚集效应。城市功能定位的升华与政府角色的根本性转变，构成了驱动“禅城现象”不可或缺的双引擎，也为城市高质量发展提供了关键启示。
禅城的“平台城市”探索，与国家层面建设全国统一大市场的战略高度契合。统一大市场本质上是最大规模的“平台思维”实践，旨在将割裂封闭的地方市场整合为一个统一的大平台，充分发挥中国的超大规模市场优势，实现全国要素资源自由流动与企业间公平竞争。
禅城在服务与融入构建新发展格局中找到了属于自己的位置，优化市场配置资源的机制，转变政府职能，探索“有效市场与有为政府”的双轮驱动新机制，为我们创造了一个新时代改革发展的成功样本。
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